A la sombra de las sanciones: creciente dependencia económica -pero limitada- entre Irán y China

Por: Dr. Tomer Fadlon y Dr. Raz Zimm
Fuente: INSS
Traducción: Gastón Saidman

En el contexto de las sanciones estadounidenses y los efectos persistentes de la crisis del COVID-19, las relaciones económicas entre Teherán y Pekín se han estrechado en los últimos años. Sin embargo, en la práctica, la asociación entre las dos partes es limitada, y su núcleo es la creciente dependencia de la economía iraní respecto de China.

El estrechamiento de las relaciones entre China e Irán se considera uno de los principales factores que han impedido el colapso de la economía iraní, que ha estado sujeta a sanciones desde que Estados Unidos se retiró del acuerdo nuclear en 2018. Esta mejora de las relaciones comenzó en el apogeo de la crisis de la COVID-19, cuando los dos países firmaron un acuerdo de cooperación a largo plazo destinado a fortalecer sus vínculos económicos en los años siguientes. Sin embargo, en la práctica, esta asociación ha sido muy limitada y fundamentalmente asimétrica. A pesar de la venta de petróleo iraní a China y de las exportaciones chinas a Irán, que sirven como sustitutos de muchos productos occidentales, China no ofrece una solución para la mayoría de los problemas económicos de Irán, incluida la necesidad de inversiones en infraestructura. Las sanciones dejan a Irán sin una alternativa real a China, y China está aprovechando esta situación para ejercer influencia a través del comercio y comprar petróleo iraní con importantes descuentos.

Irán ha estado desarrollando sus relaciones diplomáticas con China desde 1971, cuando China se unió a la ONU y obtuvo un lugar en el Consejo de Seguridad de la ONU. Después de la revolución islámica de 1979 en Irán, China se convirtió gradualmente en un actor importante en el país. China veía a Teherán como un contrapeso político a los Estados Unidos y la Unión Soviética, un activo económico con un mercado importante y una fuente de energía extremadamente valiosa. A su vez, Irán veía a China como un baluarte contra el hostil Occidente, particularmente en el ámbito internacional. El aislamiento diplomático de Irán condujo a vínculos más estrechos con China, especialmente durante la guerra entre Irán e Irak, cuando Irán necesitaba ayuda militar, económica y tecnológica, que obtuvo de China. Después de que terminó la guerra, mientras Irán buscaba reconstruirse, el gobierno de Teherán mejoró sus relaciones con China. En la última década del siglo XX y principios del siglo XXI, China suministró a Irán armas y conocimientos técnicos y construyó infraestructura civil y energética en el país.

Intereses económicos de Teherán y Pekín

En el siglo XXI, las empresas occidentales abandonaron Irán tras la imposición de sanciones económicas, pero China no lo hizo, e incluso amplió su influencia en ese país. Hasta que se levantaron las sanciones tras el acuerdo nuclear firmado por Irán y las potencias mundiales en julio de 2015, China había sido el principal y casi único socio económico de Irán, y disfrutaba de ventajas comerciales que no siempre favorecían a Irán. Tras el levantamiento de las sanciones, el presidente iraní, Hassan Rouhani, intentó atraer la mayor cantidad posible de inversiones extranjeras y abrir el mercado iraní a los actores occidentales. Sin embargo, cuando la administración Trump se retiró del acuerdo nuclear en mayo de 2018 y volvió a imponer sanciones económicas a Irán, el gobierno iraní se vio obligado a depender de China una vez más y a buscar su asistencia para eludir las sanciones.

En octubre de 2018, el líder supremo iraní, Ali Khamenei, declaró que Irán debería mirar hacia Oriente en lugar de hacia Occidente. Además, como principal exportador mundial de bienes, China podría ofrecer una alternativa razonable para casi cualquier producto que falte en Irán. Por ejemplo, el uso de teléfonos inteligentes fabricados por la empresa china Xiaomi se ha expandido significativamente en los últimos años, y sus teléfonos ahora representan un tercio del mercado iraní. Esta tendencia se ha extendido a otros sectores, que van desde los productos tecnológicos hasta los textiles. La decepción por el fracaso de Europa en crear mecanismos que eludieran las sanciones y facilitaran los negocios entre Europa e Irán también contribuyó a la adopción por parte de Irán de una estrategia orientada hacia Oriente. En contraste, quienes en Irán se oponían a una mayor cooperación con China argumentaban que Beijing estaba explotando a Irán y aumentando sus ganancias a expensas de la economía iraní en crisis. Destacaban que la relación entre los dos países era asimétrica y no una asociación entre iguales.

En marzo de 2021, China e Irán firmaron un histórico acuerdo de cooperación de 25 años, centrado en una asociación económica entre ellos. Este acuerdo marcó la culminación de los esfuerzos diplomáticos entre los países, que habían logrado avances significativos tras la histórica visita a Teherán del presidente chino Xi Jinping en enero de 2016. El momento culminante de la visita fue la discusión sobre posibles inversiones chinas en Irán, que ascienden a miles de millones de dólares (cientos de miles de millones de dólares, según algunas estimaciones) a cambio de un suministro de petróleo iraní barato a China.

Al mismo tiempo, sin embargo, parece que el acuerdo firmado por los dos países aún no se ha implementado. Si bien China está ayudando a Irán a mantenerse a flote, gran parte del potencial del mercado iraní sigue sin explotarse, en particular en términos de inversiones, y China no está contribuyendo significativamente al desarrollo de la economía iraní. Por lo tanto, se puede decir que China está jugando un doble juego: evitando quemar sus puentes con Occidente, especialmente con Estados Unidos, y al mismo tiempo permitiendo que Irán eluda las sanciones y sobreviva económicamente.

La continua dependencia de Irán respecto de China, junto con su papel como mercado para los productos chinos y como importante fuente de energía, favorecen muy positivamente los intereses de Pekín. Desde la perspectiva china, las tres razones principales para fortalecer los lazos económicos con Irán en la actualidad son:

1. Energía: Durante muchos años, China ha considerado a Oriente Medio como una fuente crucial para satisfacer sus necesidades energéticas. En medio de las sanciones, la búsqueda de petróleo barato y accesible ha hecho que Irán sea más atractivo que antes. La dificultad que enfrenta Irán para exportar su petróleo lo obliga a venderlo con un descuento sustancial sobre el precio de mercado.
2. Un mercado para los productos chinos: China mantiene vínculos económicos y comerciales con países de todo el mundo, entre ellos Corea del Norte, Rusia e Irán, a pesar de las sanciones impuestas. En ausencia de una competencia significativa, estos países proporcionan a China un mercado conveniente para exportar sus productos. Aunque las grandes empresas chinas están preocupadas por las sanciones estadounidenses, con el tiempo han encontrado formas indirectas de comerciar con los países sancionados. Las pequeñas empresas chinas son menos sensibles a las sanciones y el comercio también se produce a través del contrabando, que se ha vuelto sofisticado debido a la amplia experiencia de Irán.
3. La ambición de China: posicionarse como una alternativa a Estados Unidos en el cambiante orden global y de aumentar su influencia a través del comercio y las inversiones también es evidente en el caso de Irán. Irán es parte de la Iniciativa del Cinturón y la Ruta de China. Además, a principios de 2024, Irán pasó a formar parte de la cooperación económica entre los países BRICS (el BRICS fue fundado por Brasil, Rusia, India y China).

Áreas de relaciones económicas entre China e Irán

Las relaciones económicas entre Irán y China se concentran en tres áreas principales: el comercio internacional de bienes, las exportaciones de petróleo iraní a China y las inversiones chinas en Irán. Un examen del comercio entre los dos países revela un panorama interesante. Si bien las exportaciones chinas están ayudando a Irán a encontrar alternativas a los bienes que habrían sido suministrados por los países occidentales de no ser por las sanciones, las importaciones iraníes de bienes chinos han disminuido significativamente desde que se restablecieron las sanciones económicas contra Irán en 2018 tras la retirada de Estados Unidos del acuerdo nuclear en mayo de ese año. Las exportaciones chinas de bienes a Irán totalizaron 10.000 millones de dólares en 2023 (véase la Figura 1), el total anual más alto en 2019-2023, pero aún un 30% menos que en 2018, cuando las exportaciones chinas a Irán alcanzaron un máximo de 13.900 millones de dólares, el mismo año en que se volvieron a imponer las sanciones a Irán. Esta cantidad es mucho menor que el pico de exportaciones de China a Irán, de 24.300 millones de dólares, alcanzado en 2014. Esta disminución se puede atribuir tanto a una caída real de las exportaciones chinas a Irán como a que las exportaciones chinas se encaminan a través de un tercer país debido a las preocupaciones de las empresas chinas sobre la posibilidad de eludir las sanciones estadounidenses secundarias contra Irán. Estas preocupaciones llevaron a una disminución significativa de las exportaciones chinas a Irán a partir de la segunda mitad de 2018.

Figura 1. Exportaciones de China a Irán (en miles de millones de dólares estadounidenses) | Fuente: COMTRADE

Las exportaciones chinas a Irán abarcan una amplia gama de sectores, y cerca del 70% se divide en tres categorías principales. La primera categoría incluye vehículos, como automóviles y motocicletas particulares, así como repuestos para estos vehículos, que representan una cuarta parte de las exportaciones totales. La segunda categoría comprende maquinaria, reactores nucleares y calderas. La tercera categoría está compuesta por equipos electrónicos.

Las cifras comerciales demuestran claramente un desequilibrio entre los dos países. Las importaciones iraníes desde China constituyeron más del 15% de los 65.000 millones de dólares de importaciones totales de Irán en 2023. En cambio, las exportaciones chinas a Irán constituyeron solo el 0,3% de las exportaciones totales de bienes de China, que alcanzaron los 3,38 billones de dólares en el mismo año. En otras palabras, Irán es solo uno de los muchos mercados para los productos chinos, mientras que China es una fuente importante de las importaciones de Irán.

Las exportaciones iraníes a China consisten principalmente en petróleo. Los datos sobre las exportaciones de petróleo iraní a China muestran claramente un aumento tanto en el volumen como en la proporción de las exportaciones totales de petróleo iraní a China (véase la Figura 2). También cabe destacar otras dos tendencias importantes. En primer lugar, las exportaciones de petróleo iraní a China aumentaron significativamente tras la crisis de la COVID-19, superando los niveles anteriores a la pandemia. El volumen de las exportaciones de petróleo creció de 118 millones de barriles en 2020 a 441 millones de barriles en 2023, lo que representa un aumento del 350%. Esto indica que China importó una media de 1,2 millones de barriles de petróleo al día de Irán en 2023. La tendencia continuó en el primer semestre de 2024, cuando China importó una media diaria de 1,38 millones de barriles de petróleo de Irán.

En segundo lugar, Irán se ha vuelto casi totalmente dependiente de China como mercado para su petróleo. En 2017, Irán exportó solo una cuarta parte de su petróleo a China. Sin embargo, cuando se implementaron las sanciones económicas contra Irán a fines de 2018, las exportaciones de petróleo iraní a China cayeron de 272 millones de barriles en 2018 a 170 millones de barriles en 2019. A pesar de esto, la participación de China en las exportaciones de petróleo iraní aumentó del 37,2% en 2018 al 71,4% en 2019. Para 2023, superó el 80% de las exportaciones totales de petróleo iraní y alcanzó el 90% en 2024. Las exportaciones de petróleo iraní a China aumentaron significativamente a pesar de los desacuerdos entre los dos países sobre el precio del petróleo.

Al mismo tiempo, eludir las sanciones a las exportaciones petroleras iraníes a China no resuelve el problema de divisas de Irán, porque China utiliza pequeños bancos chinos para pagar el petróleo iraní en yuanes chinos, no en dólares. Además, Irán está obligado a utilizar esos ingresos para comprar productos chinos. A pesar de los esfuerzos de Irán por reducir su dependencia del petróleo, varias estimaciones indican que una tercera parte del presupuesto iraní proviene de los ingresos petroleros. Por lo tanto, las sanciones han hecho que las exportaciones petroleras sean aún más cruciales para Irán.

Figura 2. Exportaciones de petróleo de Irán a China | Fuente: Statista, United Against Nuclear Iran

El acuerdo nuclear despertó en Irán la esperanza de que los inversores extranjeros se sintieran atraídos al país. Sin embargo, la reimposición de sanciones afectó significativamente a las inversiones extranjeras directas, que totalizaron solo 8.100 millones de dólares entre 2018 y 2022, en comparación con más de 5.000 millones de dólares solo en 2017. Los inversores chinos no lograron llenar el vacío dejado por los inversores occidentales: China invirtió solo 618 millones de dólares en Irán durante los años 2018-2022, lo que representa el 7,5% de todas las inversiones extranjeras directas en el país. La mayoría de estas inversiones se destinaron al sector de la construcción.

Las inversiones extranjeras en Irán experimentaron una disminución significativa tras las sanciones. Las empresas chinas se mostraron reacias a invertir en Irán debido tanto a las sanciones como a la inestabilidad económica y política del país. Además, las empresas chinas que habían invertido en Irán tras el acuerdo nuclear de 2015 retiraron sus inversiones cuando se volvieron a imponer las sanciones. Por ejemplo, la petrolera nacional china que había firmado un acuerdo en 2016 para invertir 600 millones de dólares en el yacimiento de gas natural de South Pars canceló su inversión cuando se restablecieron las sanciones. Si bien China invierte miles de millones de dólares en Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos y otros países de la región en el marco de la Iniciativa del Cinturón y la Ruta, sus inversiones en Irán siguen siendo mínimas. A modo de comparación, en 2022, China invirtió 1.500 millones de dólares en Arabia Saudita y 1.300 millones en los Emiratos Árabes Unidos.

Esta tendencia ha provocado críticas internas en Irán por parte de quienes sostienen que Pekín está explotando a Irán a expensas de su economía en crisis. Los críticos subrayan que la relación entre los dos países es asimétrica y no constituye una asociación en igualdad de condiciones. Además, los empresarios iraníes se oponen al hecho de que las empresas chinas ofrecen productos baratos, lo que hace que los productos locales en Irán sean menos competitivos. Los consumidores iraníes también se quejan de la calidad de los bienes de consumo chinos importados a Irán.

Conclusión

China desempeña un papel crucial en la capacidad de Irán para eludir las sanciones, principalmente a través de las exportaciones de petróleo. Sin embargo, su asociación económica sigue siendo limitada, especialmente en lo que respecta a las inversiones de China en el comercio no petrolero y los grandes proyectos de infraestructura en Irán. Las sanciones, la negativa de Irán a adherirse a las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) -el grupo de trabajo internacional para combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo- y los problemas estructurales dentro de la economía iraní, como la mala gestión, la corrupción y la falta de transparencia, obstaculizan la cooperación económica entre los dos países. Como resultado, Irán depende en gran medida de China y carece de alternativas de los países occidentales. La mejora de las relaciones económicas entre Irán y China depende en gran medida de una resolución diplomática entre Irán y los países occidentales, liderada por Estados Unidos. Esta resolución podría facilitar la eliminación o al menos la relajación de las sanciones. Por el contrario, es probable que una aplicación más estricta de las sanciones estadounidenses a las exportaciones de petróleo iraní a China dañe significativamente sus relaciones económicas; sin embargo, es dudoso que Estados Unidos pueda obligar a China a adherirse más estrictamente a estas sanciones.

“Las opiniones expresadas en las publicaciones del INSS o CIDIP son exclusivas de los autores.”

Sobre los autores:

El Dr. Tomer Fadlon es investigador asociado en el Programa de Economía y Seguridad Nacional y en el Centro de Políticas Israel-China de la Fundación Diane y Guilford Glazer del Instituto de Estudios de Seguridad Nacional. Las publicaciones de Fadlon abordan una amplia gama de cuestiones relacionadas con la economía global y regional, y cómo estos acontecimientos económicos y políticos afectan a Israel. Fadlon también completó su doctorado en la Escuela de Ciencias Políticas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad de Tel Aviv. En los últimos años, Fadlon es profesor de varios cursos en la Universidad de Tel Aviv, principalmente de “Economía Política” y “El Sistema Internacional”.

El Dr. Raz Zimmt es investigador principal y coeditor de la revista del instituto, Strategic Assessment. Tiene una maestría y un doctorado en historia de Medio Oriente de la Universidad de Tel Aviv. Su tesis doctoral se centró en la política iraní hacia el nasserismo y el radicalismo árabe entre 1954 y 1967. También es investigador asociado en el Centro Alliance para Estudios Iraníes de la Universidad de Tel Aviv. Es autor del libro “Irán desde dentro: Estado y sociedad en la República Islámica”, publicado (en hebreo) en 2022. También es un veterano observador de Irán en las Fuerzas de Defensa de Israel. Sus principales intereses de investigación son la política, las relaciones exteriores y la sociedad en la República Islámica de Irán.